Entre 2008 y 2018, la Cámara de Diputados de Entre Ríos perpetró un esquema de “contratos truchos” –casi 800 designaciones ficticias– que desvió decenas de millones de dólares del erario Infobae. Ahora, el flamante gobernador Rogelio Frigerio busca recuperar esos fondos, pero se topa con un escollo legal: el Poder Ejecutivo carece de facultades para anular actos administrativos consumados de otro poder.
Solo un fallo judicial podría declarar la nulidad de esos contratos fraudulentos y habilitar la devolución del dinero, según lo establece el derecho civil y administrativo argentinocijur.mpba.gov.ar cfna.org.ar. A continuación, un análisis jurídico del caso y del rol del Tribunal de Cuentas –el órgano de control que debió prevenir estas irregularidades– cuyo accionar (o su ausencia) allanó el camino a la impunidad administrativa.
Un fraude histórico en la Legislatura (2008–2018)
La provincia de Entre Ríos fue escenario de uno de los mayores escándalos de corrupción del país: la causa de los “contratos truchos”. Durante una década completa (2008 a 2018) se firmaron alrededor de 800 contratos de personal totalmente irregulares en la Legislatura infobae.com. El ardid quedó al descubierto casi por casualidad en 2018, cuando se detectó a un grupo de personas retirando sumas inusuales de dinero de cajeros automáticos con decenas de tarjetas de débito a su nombre infobae.com. Aquella escena despertó sospechas y dio pie a una investigación penal que reveló una trama de contrataciones ficticias en la Cámara de Diputados: se creaban nombramientos de empleados “truchos” cuyos sueldos eran luego cobrados por terceras personas para desviar los fondos. El esquema ilícito habría funcionado sin interrupciones desde 2008 infobae.com.
Las cifras del desfalco son impactantes. Según la acusación fiscal, el monto total sustraído rondó los 53 millones de dólares estadounidenses infobae.com en ese período, equivalentes a miles de millones de pesos. Por estos hechos fueron imputadas 32 personas –principalmente personal administrativo de la Legislatura y colaboradores externos– bajo cargos de asociación ilícita, peculado e incumplimiento de los deberes de funcionario público infobae.com. Llamativamente, ningún legislador en ejercicio fue acusado: la causa solo avanzó hasta los responsables administrativos de cada Cámara, junto a algunos empleados subalternos (incluso se investigó a integrantes de un estudio contable que facilitaba la operatoria y a quienes realizaban los cobros en los cajeros) infobae.com. Varios de los acusados buscaron evitar el juicio mediante probation (suspensión del proceso a prueba), y al momento de la asunción del nuevo gobierno provincial en 2023, la causa penal seguía su curso hacia los debates orales.
Frente a esta situación escandalosa –descrita por Frigerio como “una historia donde la política le dio la espalda a los ciudadanos”– la nueva gestión decidió tomar cartas en el asunto. Apenas asumido, el gobernador Rogelio Frigerio anunció un proceso administrativo para declarar nulos 770 contratos ilegales detectados en la Legislatura durante el período investigado infobae.com. Acompañado por las nuevas autoridades de ambas Cámaras, Frigerio afirmó con énfasis que “queremos que los que le robaron la plata a los entrerrianos la devuelvan”, solicitando formalmente a los presidentes de Diputados y Senadores que procedan a invalidar esos contratos apócrifos infobae.com. La Provincia, a través de la Fiscalía de Estado, incluso calculó el perjuicio económico e inició gestiones para reclamar alrededor de $373 millones de pesos más intereses en concepto de resarcimiento civil infobae.com.
Sin embargo, más allá del impacto político de la medida –celebrada por muchos como un gesto inédito de “auto-limpieza” institucional– subyace una compleja realidad jurídica: ¿es realmente posible que el Poder Ejecutivo deje sin efecto actos administrativos ya consumados de otro poder del Estado? ¿Puede el gobierno provincial, por sí solo, anular contratos fraudulentos firmados años atrás por la Legislatura y exigir la devolución del dinero? La respuesta, según coinciden expertos legales, es no. Veamos por qué.
Frigerio y el límite legal para anular los contratos ilegales
La iniciativa de Frigerio de “poner fin” a los contratos truchos vía un proceso administrativo paralelo a la causa judicial despertó inmediatamente un debate jurídico. El principio republicano de división de poderes, consagrado tanto en la Constitución Nacional como en la de Entre Ríos, impone límites estrictos a la injerencia de un poder del Estado en las decisiones administrativas de otro. En este caso, los contratos en cuestión –si bien irregulares y posiblemente nulos de origen por su ilicitud– fueron actos administrativos emanados del Poder Legislativo (a través de autoridades de la Cámara de Diputados y del Senado de gestiones anteriores). Una vez que esos actos produjeron sus efectos (el pago de dinero bajo tales contratos), no pueden ser simplemente revertidos por voluntad del Poder Ejecutivo, so pena de violar la autonomía e independencia funcional del Legislativo.
El propio Frigerio admitió comprender este límite. Al anunciar la medida, aclaró que se trata de un trámite administrativo “que correrá en paralelo a la investigación judicial” y que “no queremos reemplazar a la Justicia; creemos en la democracia, la república y la división de poderes” infobae.com. Es decir, el Ejecutivo provincial inició el proceso administrativo de nulidad, pero sabe que la palabra final la tendrá el Poder Judicial. En la práctica, el gobierno puede solicitar la nulidad de esos contratos ante las autoridades legislativas o incluso promover acciones legales, pero carece de facultad para declarar por sí mismo la nulidad retroactiva de actos ajenos ya ejecutados.
Solo la Justicia puede declarar la nulidad
Esta situación se sustenta en conceptos fundamentales del derecho público y privado argentino. Por un lado, rige el principio de tutela judicial efectiva de los actos jurídicos: un acto, aun viciado de ilegalidad, se considera válido mientras no sea impugnado y anulado mediante el procedimiento correspondiente. Como señala la doctrina, “el acto jurídico mantiene su validez hasta que no sea atacado por una acción de nulidad y una sentencia judicial lo declare nulo”cfna.org.ar. En el ámbito civil, ninguna nulidad surte efecto sin declaratoria judicial; en el ámbito administrativo, si bien la propia Administración puede dejar sin efecto sus actos ilegales bajo ciertas condiciones, cuando se trata de actos ya consumados que involucraron derechos de terceros (como pagos realizados), la regla general es que solo mediante una decisión judicial puede privárselos de sus efectos.
La legislación administrativa vigente refuerza esta premisa. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549, de aplicación supletoria en muchas provincias, establece que un acto administrativo nulo de nulidad absoluta debe ser invalidado –preferentemente por la misma Administración que lo dictó–, pero si ello no es posible o el acto ha generado derechos a favor de terceros, la Administración tiene la “obligación legal” de acudir a la Justicia para obtener su nulidad (lo que se denomina acción de lesividad) revistas.unne.edu.ar. En palabras de la Procuración del Tesoro de la Nación (el organismo consultivo jurídico del Poder Ejecutivo Nacional), “un acto con vicios que acarrean nulidad absoluta […] debería solicitarse por vía judicial (su anulación), conforme surge de los artículos 14 inciso b) y 17 de la Ley 19.549”cijur.mpba.gov.ar. Es decir, debe ser un juez quien declare la nulidad insanable de actos administrativos ilegales a instancia del propio Estado, cuando este no puede ya revocarlos directamente.
En el caso entrerriano, los “contratos truchos” ya no están vigentes (fueron temporarios y expiraron en su momento), pero el Ejecutivo pretende que se los declare inválidos retroactivamente durante el lapso en que rigieron, para así fundamentar la recuperación de lo pagado indebidamente diariodelsurdigital.com.ar. Dado que el Poder Ejecutivo provincial no emitió esos contratos ni tiene jerarquía sobre el Poder Legislativo, no puede por sí solo anularlos. La vía adecuada será, entonces, la judicial: en paralelo al proceso penal por corrupción, el Estado entrerriano –posiblemente a través de la Fiscalía de Estado– deberá impulsar una acción contencioso-administrativa o continuar como actor civil en la causa penal, solicitando al juez que declare la nulidad de esos contratos fraudulentos y condene a los responsables a restituir los fondos. Solo “la Justicia tendrá que determinar […] el monto actualizado del dinero que se le robó a los entrerrianos”, reconoció el propio Frigerio infobae.com, dejando en claro que el recupero efectivo dependerá de lo que resuelva el poder judicial competente.
En suma, Rogelio Frigerio no tiene potestad legal para simplemente “recuperar la plata” anulando actos ajenos mediante un decreto o resolución administrativa. Su decreto ordenando la baja de los contratos truchos tiene un valor político y simbólico importante –marca una postura de tolerancia cero a la corrupción pasada–, pero carece de eficacia jurídica plena sin la intervención judicial. Cualquier cobro coactivo a los involucrados requerirá ya sea un fallo penal con decomiso/reparación económica, o una sentencia en sede contenciosa que declare la nulidad de los contratos y condene a resarcir al Estado. Hasta entonces, aquellos actos administrativos viciados conservan una apariencia de validez que impide tratarlos como nulos de oficio. Esta protección legal, aunque pueda parecer frustrante ante un fraude tan evidente, existe para dar garantías y evitar arbitrariedades: ni siquiera en pos de la rectitud institucional puede un poder avasallar las competencias de otro o desconocer derechos (aunque estos se hayan obtenido ilícitamente, requieren el debido proceso para su revocación).
El rol del Tribunal de Cuentas: control fallido y connivencia
Si el fraude de los contratos truchos pudo prolongarse durante diez años sin ser detectado ni frenado internamente, mucho tuvo que ver la falla de los mecanismos de control dentro del Estado provincial. En Entre Ríos, la Constitución establece que el Tribunal de Cuentas es el órgano de control externo por excelencia, con autonomía funcional, encargado de auditar la administración pública y “prevenir o corregir cualquier irregularidad vinculada con los fondos públicos” argentina.justia.com. En teoría, ninguna erogación significativa debería escapar a su escrutinio. Entre sus funciones constitucionales, el Tribunal debe “resolver sobre la percepción e inversión de caudales públicos” y puede objetar gastos, formular cargos contra funcionarios y hasta ordenar recuperos de dinero, cuyos resultados luego se remiten a la Justicia para su ejecución forzosa argentina.justia.com.
En la práctica, ninguno de esos resortes funcionó adecuadamente en el caso de los contratos truchos. Año tras año, entre 2008 y 2018, se aprobaron los gastos legislativos sin que emergieran alertas sobre este mecanismo fraudulento. De hecho, según surge de la investigación judicial, los auditores externos que revisaron los estados contables de la Legislatura provincial durante los ejercicios 2007 a 2015 “no realizaron observaciones ni objeciones” a esas cuentas jusentrerios.gov.ar. Es decir, para el órgano de control las cuentas cuadraban “en orden”, pese a que entre los egresos figuraban pagos abultados a personas contratadas que en realidad canalizaban el dinero a terceros. Esta ausencia de señales de alarma permitió que la operatoria continúe en las sombras durante una década, hasta que –por factores ajenos al control administrativo– quedó expuesta. La falta de actuación diligente del Tribunal de Cuentas fue un factor facilitador de la impunidad: si el organismo hubiera advertido a tiempo movimientos sospechosos (por ejemplo, sumas inusuales retiradas en efectivo o contrataciones masivas de personal temporario sin justificación), podría haber detonado auditorías especiales o denuncias mucho antes de 2018.
¿Por qué falló el control? Diversas circunstancias confluyeron. En primer lugar, durante buena parte del período investigado, el Tribunal de Cuentas entrerriano atravesó sus propias turbulencias institucionales. En 2014 asumió como presidente del organismo Guillermo Smaldone, un ex ministro de la gestión Urribarri, cuya designación política generó cuestionamientos por la falta de independencia. Smaldone solo estuvo dos años al frente: renunció abruptamente en 2016, admitiendo que su continuidad era un obstáculo para acordar una nueva ley de control con amplio consenso unoentrerios.com.ar. Tras su salida, el Tribunal estuvo acéfalo en la práctica (con un presidente interino) por más de un año y medio debido a vacíos legales en su regulación elauditor.info. Recién hacia 2018 se normalizó la cúpula mediante concursos y acuerdos legislativos. Es de notar que entre 2008 y 2016 –años claves del fraude– el Tribunal careció de la estabilidad y fortaleza necesarias para enfrentar irregularidades de esta magnitud, más aún cuando involucraban a la propia Legislatura (poder de turno dominado por el oficialismo). La autonomía funcional del organismo de control, en los papeles, tropezó con la colonización política en los hechos.
Un dato revelador es el involucramiento de funcionarios del propio Tribunal de Cuentas en el escándalo. En 2020 fue nombrado presidente del Tribunal el abogado Diego Lucio Lara, quien hasta ese momento se desempeñaba como diputado provincial por el oficialismo. Lara llegó al órgano de control procedente del mismo cuerpo legislativo que generó los contratos truchos, y las críticas de la oposición no tardaron: “la nominación de un dirigente peronista fuertemente ligado al oficialismo en un órgano de control atenta contra la ética pública”, advirtió en su momento el Comité Provincial de la UCR, dudando de que Lara pudiera actuar con independencia para custodiar las arcas provinciales ucrer.org.ar. Lo más grave vino después: documentación de la causa penal reveló que el propio Diego Lara (cuando era diputado) y su pareja cobraron personalmente decenas –posiblemente cientos– de cheques correspondientes a contratos truchos de la Legislatura davidricardo.com.ar. Es decir, participaron activamente en la maniobra de cobro y desvío de fondos públicos mediante terceros contratados. Por ejemplo, consta en el expediente que Lara cobró en ventanilla un cheque por $28.000 a nombre de otra persona (Rosendo E. Giménez) el 22 de diciembre de 2017davidricardo.com.ar, y numerosos pagos similares a nombre de distintos beneficiarios ficticios en meses sucesivos. Todo ese dinero terminó en manos del entonces legislador u otros destinatarios de la organización ilícita, en lugar de quienes figuraban en los contratos. Paradójicamente, ni Lara ni su pareja fueron imputados en la causa penal –al menos hasta ahora–, pese a estas pruebas aportadas a la investigación davidricardo.com.ar.
La presencia de un actor implicado en el esquema corrupto al frente del organismo encargado de controlar el uso de los fondos públicos refleja un serio conflicto de intereses. Expone también cómo la laxitud (o connivencia) de los controles administrativos permitió que el fraude prosperara sin obstáculos internos. Si un alto funcionario participó él mismo del festín de cheques, difícilmente el Tribunal de Cuentas –bajo influencias políticas– iba a actuar con rigurosidad. En este contexto, la impunidad administrativa quedó prácticamente garantizada: los mecanismos de auditoría y sanción internos no funcionaron, e incluso quienes debían controlar estaban, en cierta medida, “mirando al costado” o directamente involucrados en las irregularidades. Solo la intervención externa de la Justicia pudo romper ese círculo vicioso.
Impunidad administrativa y a judicial
El caso de los contratos truchos en Entre Ríos deja al descubierto una dolorosa realidad: cuando los organismos de control fallan, la corrupción se institucionaliza como un hecho consumado, muy difícil de revertir. Durante diez años, fondos públicos fueron sustraídos mes a mes bajo una fachada administrativa aparentemente normal, con contratos aprobados, cheques emitidos y balances anuales sin objeciones. Para cuando el escándalo salió a la luz, el dinero ya había desaparecido y los actos ilegales estaban consumados –convalidados de facto por la inacción de quienes debían vigilar–. En ese punto, el Estado se encontró atado de manos para deshacer el daño por sí mismo, dependiendo enteramente del Poder Judicial para restituir justicia.
Esta situación es la esencia de la impunidad administrativa: no la impunidad penal (que implica evadir la cárcel), sino la imposibilidad de que la propia Administración repare o sancione internamente un acto corrupto una vez que este ha ocurrido. Aquí, la impunidad se manifiesta en que el Estado provincial no pudo evitar el desfalco en curso ni recuperar voluntariamente el dinero robado; tuvo que sentarse como un litigante más a esperar una sentencia. Si la Justicia provincial no avanzara decididamente, esos fondos nunca regresarían al fisco, y los responsables políticos quedarían a salvo bajo el manto del tiempo y la falta de controles.
A pesar del impacto institucional del escándalo, la reacción judicial avanza con lentitud y con un sesgo evidente: hasta ahora solo han sido imputados tarjetearos y perejiles. De las 32 personas acusadas, 11 ya accedieron a probation, es decir, evitaron el juicio oral a cambio de cumplir reglas mínimas de conducta. Mientras tanto, los verdaderos responsables políticos –quienes diseñaron y sostuvieron el sistema de contratos truchos durante una década– siguen sin ser convocados siquiera a declarar. La participación de la Fiscalía de Estado, encabezada por Julio Rodríguez Signes –un funcionario históricamente ligado a la mesa judicial del poder y a los mecanismos de impunidad en la provincia–, no garantiza una acción efectiva para recuperar los fondos desviados. Todo indica que el Estado litiga para la tribuna, mientras protege a los actores centrales del fraude. En definitiva, el remedio llega a posteriori del daño, y es apenas curativo, no preventivo. El caso demuestra la necesidad urgente de fortalecer los controles institucionales: un Tribunal de Cuentas verdaderamente independiente, con autoridades idóneas; auditorías reales que activen alarmas; transparencia activa y acceso público a la información (fue una ONG la que debió litigar para conocer los contratos); y, por sobre todo, una voluntad política genuina de terminar con el sistema de encubrimiento que domina la administración pública entrerriana.
En última instancia, la lección jurídica y política del escándalo entrerriano es clara. Ningún gobernador puede, por decreto, borrar las huellas de la corrupción pasada –el Estado de Derecho impone cauces y límites–. Solo la Justicia puede anular actos administrativos ilícitos ya ejecutados, y en Entre Ríos esa instancia deberá actuar con todo el peso de la ley para castigar a los culpables y ordenar la restitución del dinero malhabido. Mientras tanto, la connivencia y omisión de los organismos de control convirtió un delito en un acto administrativo firme durante años, diluyendo responsabilidades y dificultando el resarcimiento. Romper la impunidad administrativa exigirá no solo sentencias ejemplares, sino también reformas profundas en los sistemas de control para que hechos como los contratos truchos no vuelvan a repetirse. Solo con controles efectivos –y no complacientes– “la política no mirará al costado” ante la corrupción, tal como lo proclamó Frigerio, y los ciudadanos podrán confiar en que el Estado es capaz de corregir sus propias faltas antes de que sea demasiado tarde.
Fuentes: Infobae; Clarín; Diario Uno Entre Ríos; Constitución de Entre Ríos; Ley N°19.549; Código Civil y Comercial de la Nación; Portal de Noticias El Entre Ríos y El Portal de Ricardo David; Boletines oficiales.infobae.comcijur.mpba.gov.arcfna.org.arargentina.justia.comjusentrerios.gov.arunoentrerios.com.arelauditor.infoucrer.org.ardavidricardo.com.ardavidricardo.com.ar
Fuente: La Caldera